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文章来源：中企规划院
在“十四五”规划收官与“十五五”规划酝酿的关键节点，新一轮城市更新行动正以更系统、更精准的姿态全面铺开。2025年作为承上启下的重要年份，各地政府面临着如何在政策窗口期内科学谋划更新项目、高效配置资金资源的关键课题。本文将从政策导向、实施路径、资金创新三个维度，为地方政府提供兼具战略高度与实操价值的项目谋划指南。
政策背景：从“空间更新”到“系统重构”的范式转变
当前城市更新已从单一的物质空间改造，升级为涵盖经济结构、社会治理、生态环境的系统性重构。2024年中央财经委员会第五次会议明确提出“建立城市更新可持续机制”，强调“不搞大拆大建，注重绣花功夫”的更新原则。据住建部数据显示，2025年全国城市更新专项资金规模预计达到1.8万亿元，较2023年增长40%，其中中央财政直达资金占比提升至35%，重点支持符合“民生优先、低碳转型、智慧赋能”三大导向的项目。
这一政策转向释放出三个关键信号：一是更新逻辑从“增量扩张”转向“存量挖潜”，北京、上海等试点城市已明确城市更新中拆除建筑面积不得超过总量的20%；二是资金机制从“政府主导”转向“多元参与”，REITs、PPP等市场化工具应用比例需达到项目总投资的40%以上；三是绩效评价从“规模速度”转向“质量效益”，新增“居民满意度”“碳减排量”“资产增值率”等12项核心指标。地方政府需在项目谋划阶段就建立“政策-项目-资金”的联动响应机制，避免出现“重申报、轻运营”的传统项目弊端。
展开剩余85%项目谋划四大核心方向：政策红利与城市需求的精准对接
（一）民生保障类项目：从“基础刚需”到“品质提升”的梯度推进
在新一轮更新中，民生项目需构建“保基本-提品质-创标杆”的三级体系。基础类项目重点聚焦2000年底前建成的老旧小区改造，2025年中央财政将单列5000亿元支持水电气暖管网、适老化设施等6大类基础改造，地方政府可结合实际增加电梯加装、停车设施等自选动作。以上海静安区为例，通过“基础改造+社区服务”模式，在老旧小区改造中同步植入嵌入式养老、共享厨房等12项便民服务，使居民满意度提升至92%，资产估值平均上涨15%。
品质提升类项目应关注“15分钟生活圈”打造，重点布局社区食堂、托育机构、体育场馆等公共服务设施。深圳市在福田区试点“行政服务大厅社区化”，将236项政务服务下沉至更新后的社区综合体，使政务服务半径缩短至800米。值得注意的是，此类项目需建立“需求清单-项目清单-资金清单”的闭环管理，建议采用“居民议事会”机制，如成都武侯区通过“居民投票率超60%方可立项”的规则，使项目落地效率提升30%。
（二）产业升级类项目：构建“空间再造-产业导入-价值提升”的生态链条
产业更新项目需跳出“拆旧建新”的简单逻辑，重点关注三大实施路径：一是工业遗存活化，北京798艺术区通过“保护建筑风貌+植入文化创意”模式，使单位面积产值从改造前的8000元/㎡提升至5万元/㎡，带动周边区域形成千亿级文化产业集群；二是低效园区转型，广州天河智慧城对12个旧工业园区实施“M0（新型产业用地）+人才公寓”混合开发，容积率从1.2提升至2.5，税收贡献增长8倍；三是商圈升级改造，上海南京路步行街通过“首店经济+数字消费”双轮驱动，引入全球首店126家，线上消费占比提升至35%，客流恢复至疫情前110%。
在项目谋划时，需特别注意产业定位与城市资源的匹配度。建议引入“产业可行性评估”工具，如苏州工业园区在更新前委托第三方机构开展“四率评估”（土地利用率、产业匹配率、税收贡献率、就业带动率），对评分低于70分的项目不予立项。同时可探索“产业更新单元”模式，将分散的产业地块整合开发，如深圳南山“大沙河创新走廊”通过整合23个旧工业区，形成“高校-科研院所-企业”的创新生态圈，研发投入强度达4.8%，远超全国平均水平。
（三）生态韧性类项目：打造“蓝绿交织-立体设防-智慧预警”的安全体系
随着极端天气频发，城市生态韧性建设成为更新重点。2025年中央财政将安排2000亿元用于海绵城市、韧性社区等项目，地方政府可结合“十四五”规划中期评估结果，优先实施内涝风险高、生态脆弱的区域更新。长沙梅溪湖新城通过“渗滞蓄用排”五位一体设计，使城市内涝防治标准提升至50年一遇，年径流总量控制率达85%，该项目获得2024年联合国人居环境奖。
立体生态项目可探索“地下-地面-空中”三维开发。地下空间重点建设综合管廊和蓄滞洪区，如杭州钱江新城地下管廊全长32公里，纳入12类管线，使道路开挖率下降90%；地面空间打造“口袋公园”“屋顶花园”，上海杨浦滨江通过“工业遗迹+生态修复”模式，建成5.5公里连续滨江公共空间，生物多样性指数提升40%；空中走廊重点布局步行连廊和立体绿化，新加坡“天空之城”计划通过27公里空中步道串联18个更新单元，步行通勤比例提高至35%。
（四）智慧治理类项目：构建“数字底座-场景应用-数据运营”的智能生态
智慧城市更新已从单一技术应用转向全域场景融合。2025年新型智慧城市建设资金中，60%将用于社区智慧化改造，重点布局三大领域：一是智能感知网络，深圳福田区在更新中部署5.2万个智能传感器，实现垃圾满溢、消防通道占用等18类事件的自动预警；二是数字孪生平台，成都东部新区通过构建城市信息模型（CIM），使项目审批效率提升60%，施工误差控制在5毫米以内；三是便民服务应用，杭州“城市大脑”在更新社区中推出“一码通办”服务，集成政务、医疗、养老等236项服务，居民办事时间缩短75%。
智慧更新项目需避免“重硬件、轻软件”的误区，建议采用“三阶段实施法”：规划阶段引入“数字沙盘”进行方案比选，如苏州工业园区通过数字模拟优化更新时序，使施工对居民影响降低60%；建设阶段推行“BIM+区块链”管理，确保工程质量可追溯；运营阶段建立“数据资产”管理机制，如上海浦东金桥更新项目通过运营智慧停车场、智能广告位等数据资产，年均增收2800万元。
资金渠道创新：构建“财政引导-市场运作-多元参与”的可持续机制
（一）财政资金精准滴灌：从“直接投入”到“杠杆撬动”的模式升级
中央财政资金需把握“保基本、补短板、强创新”的原则，2025年新增的3000亿元城市更新专项资金将采取“因素法+项目法”分配，其中60%按人口规模、财政困难程度等因素切块下达，40%通过竞争性评审支持重点项目。地方政府可创新设立“城市更新母基金”，如广州城投集团发起设立500亿元更新基金，通过“母基金+子基金”架构，吸引社会资本参与旧村改造，杠杆放大倍数达1:4.5。
专项债使用需优化“资金跟着项目走”的机制，建议重点关注三个创新点：一是发行“更新主题专项债”，深圳2024年发行全国首单“城市更新+绿色”专项债，募集资金用于既有建筑节能改造，年化利率较普通专项债低50BP；二是探索“专项债+市场化融资”组合，杭州上城区将专项债资金作为项目资本金，撬动银行贷款和社会资本，使资金杠杆达到1:8；三是建立“资金池”动态管理，成都高新区对闲置超过3个月的专项债资金，可调拨至进度快的项目，资金使用效率提升35%。
（二）市场化工具深度应用：REITs扩容与PPP模式创新
公募REITs已成为城市更新重要融资渠道，2025年证监会拟新增1000亿元更新类REITs额度，重点支持持有型商业、产业园区等项目。地方政府需提前做好项目筛选，优质项目需满足三个条件：一是产权清晰，深圳盐田港更新项目通过理清历史产权关系，成为全国首单仓储物流REITs；二是现金流稳定，北京CBD更新项目通过“保底租金+超额分成”机制，使年化分派率达4.8%；三是具备增值潜力，上海张江科学城更新项目通过产业升级，使资产估值三年增长60%。
PPP模式在城市更新中需创新合作机制，建议采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式，如郑州郑东新区智慧城市更新项目，通过将路灯广告、智慧停车等经营性收入打包，使社会资本年化收益率达6.5%。同时可探索“PPP+EPC”一体化实施，南京江心洲更新项目由社会资本同时负责设计、建设和运营，使项目周期缩短40%，成本降低15%。为降低社会资本风险，可设立“更新风险补偿基金”，如青岛西海岸新区按项目投资的5%设立风险准备金，对收益不足部分给予补贴。
（三）存量资产盘活创新：从“重资产持有”到“轻资产运营”的转型
存量资产证券化是破解资金瓶颈的关键路径，地方政府可重点推进三类资产盘活：一是闲置公房改造，北京西城区将12万平方米闲置办公用房改造为保障性租赁住房，通过发行CMBS融资18亿元，资产收益率从2%提升至5%；二是低效土地再开发，广州天河区通过“毛地出让+收益分成”模式，吸引开发商参与城中村改造，政府获得土地出让金的40%；三是公共服务设施运营权转让，成都锦江区将10个社区综合体的运营权打包转让，社会资本在承担公共服务的同时，可获得商业配套经营权，实现盈亏平衡。
创新型融资工具需注意合规性边界，建议建立“三线管理”：资金使用不触碰政府隐性债务红线，如西安某更新项目因违规承诺回购被财政部通报；收益测算不超过行业合理回报率，一般控制在6-8%之间；资产转让不涉及公共利益损害，需通过听证会、社会稳定风险评估等程序。同时可引入“资金监管沙盒”机制，如苏州工业园区对创新融资工具实行“试点-评估-推广”三步走，确保风险可控。
实施保障：构建“规划-审批-监管”的全周期管理体系
（一）规划引领：建立“多规合一”的更新图谱
（二）审批提速：打造“极简审批”的服务体系
针对城市更新项目审批周期长的痛点，可推行“三减一优”改革：减事项，广州将更新项目审批事项从36项精简至18项；减材料，成都实行“告知承诺制”，减少申报材料40%；减时限，杭州通过并联审批将审批周期从180天压缩至60天；优流程，北京试点“更新项目带方案出让”，土地出让后即可开工，使项目落地时间缩短50%。同时可建立“更新项目白名单”，对列入名单的项目给予审批绿色通道，如苏州工业园对重点更新项目实行“拿地即开工”，审批效率提升70%。
（三）监管强化：构建“智慧监管”的长效机制
为确保资金使用安全高效，需建立“三位一体”监管体系：一是资金监管，通过财政部直达资金监控系统，实现从分配、拨付到使用的全程留痕，如武汉某更新项目因资金拨付缓慢被系统预警后，3个工作日内完成整改；二是绩效评价，引入第三方机构开展“双评估”（过程评估和后评价），深圳对评价结果为“优秀”的项目，下一年度资金安排增加10%；三是信用管理，建立参建单位信用档案，对出现违规行为的企业，取消3年内参与更新项目资格，如上海某区将4家违规企业列入黑名单，形成有效震慑。
新一轮城市更新行动既是提升城市品质的民生工程，也是培育新动能的发展工程。地方政府需以系统思维谋划项目，以创新思维配置资金，在“保护与更新、政府与市场、短期与长期”的平衡中，走出一条符合中国特色的城市更新之路。随着“十五五”规划的逐步落地，那些谋划科学、资金高效、民生受益的更新项目，将成为城市高质量发展的坚实基石。
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